全国研「指定管理者制度分科会」の報告 ― 2011年12月11日 20時36分23秒
以下の文は、世話人として書いた今年の全国研の「指定管理者制度の分科会」の報告です。（報告集に載る際には、多少の表現上の手直しが入るかもしれません。）
本文中にも書きましたが、国自身がある程度の問題点を認め、「学童保育にはなじまない」ということが誰の目にも明らかになっているにも関わらず、いまだに多くの自治体で導入の動きが続き、子どもや保護者が大変な負担、苦労を強いられています。
学童保育の制度をもっとしっかりとしたものとし、指定管理者制度を一日も早く撤廃することを願わすにはいられません。
指定管理者制度が導入されすでに８年が経過した。この間の各地域における運動や学習を通して、「指定管理者制度は学童保育になじまない」ということは共通の認識となっている。また、各地域で起きている矛盾や問題点を踏まえて、昨年１２月には総務省より局長通知が出された。片山総務大臣(当時）は、「指定管理者制度をめぐる誤解」や「理解不足」を解くために出したと述べ、本来「一番のねらいは、行政サービスの質の向上にあるはず」なのに、「コストをいかにカットするかというところに力点が置かれてきた」、「本来、指定管理者制度になじまないような施設についてまで、指定管理の波が押し寄せて」おり、「懸念して」いると述べた。
各地の運動が前進し、国自身が制度の問題点をある程度認識し始めてきているという状況の中で今回の分科会が開催された。また、今回初めて法律の専門家として弁護士である城塚健之氏を助言者としてお招きした。
◎滋賀県A市からのレポート
2004年度から指定管理者制度が導入。第１期は、各父母会が指定管理者に。しかし、「何か事故があった場合の責任は、指定管理者にかかることから、いつまでも保護者会による運営は困難との思い」から、次期の指定管理者として社会福祉協議会にお願いをした。市内での学童間の格差が拡大するとの懸念から９カ所一括公募を要望。２期目も３期目も一括で社会福祉協議会への指定が決定した。問題点－①運営者が変わることは学童保育になじまない、②分割公募は、市内の学童保育に格差を生じる可能性がある、③何も知らない保護者が多くなり、現状についての問題意識が低下、④保護者と一線を引くような管理運営など、よりよいサービスの提供にはつながっていない、⑤指導員の安定的な人材確保、継続性・安定性が困難に。
◎兵庫県B市からのレポート
2006年に指定管理者制度が導入。最初の2年間は、非公募でそれまでの委託先である社会福祉協議会に。2008年度から一部公募。その理由は、「社協の経費削減の努力が足らないので更なる努力を求めるため」。該当の４校区６学童のうち、１校区２学童が神戸YMCAが指定管理者に。残りの学童についても順次公募という方針。該当の学童以外は切迫感がなく運動が困難に。制度の導入によって「行政側が経費の削減のみを強要し、従来の委託時よりも更に無責任となっている。」指定管理者の引き継ぎに関しては、実質的な引き継ぎはなく、「その為、４月５月と子ども達は不安定な状態になったとの話も聞」く。
◎東京都C市のレポート
学童保育だけでなく、積極的に指定管理者制度を導入。導入施設は９０７施設に。学童保育については６８学童を１２の法人が指定管理者として運営。制度導入によって起きたこと。①「５年ごとの選定」により、保育の継続性・安定性が失われた、②保護者・指導員の自発的・協同的活動が弱くなった、③学童事業者間の交流・協働が弱くなった、④事業者のコスト削減衝動による、備品・遊具の不足と破損放置、⑤社協が再指定に名乗りを上げず、「事業者の撤退の危険性」が現実に。
レポートおよび討議を通して、指定管理者制度の問題点が誰の目にも明らかになってきているにも関わらず、新たに導入される地域は増えており、それぞれの地域の保護者や子ども達、父母会に多大な負担を強いているということが分かった。
「学童保育になじまない」ということは分かっていても、現在の政治社会状況、各自治体の力関係などの中で、この制度を受け入れざるを得ない自治体も多い。また、毎年保護者が入れ替わる中で、知識や運動を継承していくことが難しく、行政との対応や運動をきちんと組み立てていくことに困難を抱えているところも多い。
こうしたことを考えた場合、制度についてのきちんとして知識、行政との対応の中でどのような点に注意しなければならないか、仕様書や協定書などについてどのようなことを求めていけばよいのかなどについて、全国の運動や実践をまとめていくことが急務ではないかと思われる。
さまざまな困難はあっても、子どもの「最善の利益」を第一に考え、子ども達が豊かな放課後を過ごすことができるように、行政や議会だけでなく、はば広く地域の人々に働きかけ、積極的に運動を進めていくことが重要である。
松原児童クラブで、指定管理者制度の学習会をしました。 ― 2011年12月03日 23時47分06秒
今日の夜は、松原児童クラブの父母会に招かれて、指定管理者制度についての学習会（30分程度のお話）をしてきました。指定管理を受けたばかりの時の会長さんやその当時の役員さんもいらして、大変懐かしく感じました。最初に指定を受けたときには、古い校舎の１教室だけだったのが、今では、学校の建て替えに伴って新築された広くて立派な施設となっており、みんなで一生懸命に頑張ってきた成果だなあと、感慨深いものがありました。
昨日の夜は、職場の忘年会の二次会でとても不愉快なことがあったのですが、松原児童クラブの父母会で、一緒に頑張ってきた保護者の方、真剣に話を聞いてくれた新しい保護者の姿を見てこちらもとても勇気づけられ、元気が出ました。
松原児童クラブは、株式会社３社も含めた５団体との競争に打ち勝って、2007年４月から、草加･元気っ子クラブが指定管理者として運営しています。第１回目の指定は、2007年度から2009年度までの３年間でした。第１回目は公募で行われましたが、２回目の指定については、それまでの運動の成果として随意での指定で行われました。指定期間は、2010年度から2012年までの３年間でした。
９月１５日のブログ で書いたように、草加市は指定管理者制度に関する新しい方針をだし、「.地域密着型施設であり、地域団体等で施設管理・事業運営を行うことが適切なもの」「.施設管理・事業運営に専門的な知識・経験・スタッフを要するもの」「.設置目的が同じ施設について、一体的な管理・運営や連携強化が市民にとって有利と考えられるもの」「事業の継続性が必要と認められるもの」の場合には、随意指定を行うとしています。児童クラブについても、この方針に従って、この間は公募ではなく随意での指定が行われるようになってきています。
しかし、指定管理者制度に組み込まれている限り、「絶対」に継続して運営できるという確実な保障はありません。現在の市の方針に安心せずに、学童保育には相容れないこの制度の危険性を常に語り継いでいくことがとても大切だと思います。今日の学習会を企画していただいた、松原児童クラブの役員さん達に本当に感謝しています。
西町児童クラブの新施設お披露目会に参加してきました。 ― 2011年09月19日 23時35分46秒
昨日、西町児童クラブの新施設お披露目会に参加してきました。校長先生、PTAの会長さんと副会長さん、佐藤市議、西町児童クラブの初代父母会長さんなど多くのご来賓にもご参加頂きました。各学童からも、会長さんを始め多くの方に参加して頂きました。
忙しい中、西町児童クラブ父母会の皆様方が、さまざまな企画を用意してくれて、みんなで本当に楽しいひとときを過ごすことができました。お土産に用意して頂いたうちわに、「がんばれ東北！」「がんばろう日本」のマークとともに元気っ子と保育の会のロゴマークが描いてあり、大きな字で「つながろう学童」と書かれていました。学童という場所を介して出会った人と人とのつながり、絆を大切に、またみんなでがんばっていこうという思いを改めて感じながら帰途に着きました。
草加・元気っ子クラブが設立され、市内の共同学童の統一運営を開始したのが２００４年４月。西町児童クラブの設立も同じく２００４年４月。西町児童クラブの歴史は、草加・元気っ子クラブの歴史でもあります。それまで公立であった氷川学童が、西町児童クラブと氷川児童クラブの二つに分かれ、その両方の運営を指定管理者制度により、草加・元気っ子クラブが行うこととなりました。
初代会長さんもお話ししていましたが、それまで公立であった学童が２つの民営学童に分かれたわけであり、父母会の運営、指導員とともに新しい学童を作っていくということで本当にご苦労されたことと思います。初代会長さんが、今回お披露目に参加するにあたって、お子さんに、学童で何が一番楽しかったかと聞いてみたら、「みーんな楽しくて、何が一番なんて言えないよ！」と答えたそうです。父母、指導員みんなの努力と協力で、父母にとっても子どもにとっても本当にすばらしい学童生活を過ごすことができたのだろうなと思います。
西町児童クラブの新施設は、元気っ子クラブが運営している学童の中では最も大きな２６８㎡で、３つの部屋それぞれが生活の場としての設備をそなえており、きちんと３つの集団に分けての保育が行える施設となっています。
児童数が増えたことから、昨年度、PTA会議室だった教室を学童用に改修して頂きましたが、その後、学校の児童数そのものが増え、教室が足りなくなったことから、学童保育室として使用してきたところを教室として復元し、急遽、新施設を建設するということになりました。
教室の復元と新施設を同時に進めなければならなかったことから、昨年度は、学校の多目的室を使ったり、氷川児童センターを借りたりと、指導員も子ども達も不自由を強いられました。でも、今年度からは、新しく広い新施設に移り、楽しく放課後の生活を送ることができるようになりました。新施設建設のためにご尽力をいただいた多くの方に、心から感謝申し上げます。
まだまだ課題の多い草加の学童ですが、みんなの力で、一歩一歩前進できるようにがんばっていきたいと思います。
草加市が、新しい「指定管理者制度運用基準」を策定しました。 ― 2011年09月15日 23時06分38秒
草加市は、2004年4月から、指定管理者制度を導入し、翌年2005年６月に、市としての公式な方針となる「指定管理者制度導入方針」（以下「方針」）を策定しました。
草加市は、本年７月に、「指定管理者制度運用基準」（以下「基準」）を策定し、2005年の「方針」を廃止しました。
2005年の「方針」は、基本的には、当時の総務省の文書を忠実になぞったようなものでした。草加市として、自分たちのまちにおいてこの制度をどう活かしていくのかということを、きちんと論議をした上で策定したものであるとはとうてい思えないような内容でした。
実際にこの制度を導入して運用していく中で、様々な課題が誰の目にも明らかとなり、策定数年後には、実態とはかなりかけ離れた内容となっていました。「方針」では、１回目の指定において「随意」指定であった施設は、２回目は「公募」とするとしていましたが、実際には引き続き「随意」となりました。直営に戻された施設もありました。
実態とあまりにもかけ離れているこの「方針」が、ホームページにもずっと載せられており、実態にあった新たな方針の策定がずっと待たれていました。
今回の「基準」では、草加市における「指定管理者制度に関する基本的な考え方」として、次のように述べています。
本市のまちづくりの根底は「市民との協働」であり、この「市民との協働の流れを一層推進することを基本として施設の管理・運営の在り方を考える必要があります。指定管理者の募集は、制度の趣旨から公募が原則ですが、市民とのパートナーシップによる事業の推進や市民活動団体の育成などを勘案し・施設の管理・運営において「市民との協働」等が必要である施設については、公募によらず随意選定を行うことが考えられます。
また、市の出資法人等において管理を行っている施設に関しては、関連施設の連携強化及び一元的に管理・運営することが効率的と思われる施設について、利用者への影響、法人職員の処遇、手続に要する期間及び今後の公益法人制度改革に伴う法人の在り方等を勘案した上、適正に指定を行うこととします。
「随意の手続」についても原則を明確としています。「随意による指定管理者制度運用に当たっての留意事項」として次のように述べています。
指定管理者を指定する場合には、必ずしも公募としなくとも、施設の設置目的が効果的に達成できるものであることから、「地域密着型施設であり、地域団体で施設管理・事業運営するべきもの」、「施設管理・事業運営に専門的な知識・経験・スタッフを要するもの」、「設置目的が同じ施設について、一体的な管理・運営や連携強化が市民にとって有利なもの」等の施設を随意によるものとします。
しかしながら、指定管理者制度は、効率性を高めることを目的としていることから、随意（特命）とすることは例外的な取扱いであり、競争性は発揮されないため、指定期間内及び見直し時に適正に評価を行う必要があります。
「随意」指定とする具体的な基準として、次のような項目を挙げています。
随意として支障がないものは、次に掲げるものとします。
- 地域密着型施設であり、地域団体等で施設管理・事業運営を行うことが適切なもの
- 施設管理・事業運営に専門的な知識・経験・スタッフを要するもの
- 設置目的が同じ施設について、一体的な管理・運営や連携強化が市民にとって有利と考えられるもの
- 事業の継続性が必要と認められるもの
「指定期間」については、次のように述べています。
指定の期間については、その長短によって様々なメリット・デメリットが考えられます。仮に、期間を短くした場合では、競争の機会が多くなり、経費の節減が図りやすくなる一方、安定した管理運営が難しくなるとともに、指定管理者の交代によって利用者が不安を抱えることが想定されます。また、期間を長く設定した場合では、安定した運営となり、一定水準以上のサービスを継続して提供することが期待できる一方、競争の機会が減り、経費の節減を図りにくくなることが想定されます。
これらのことを鑑み、指定管理団体のノウハウを活用し、一定の成果を上げるため、措定期間は5年間を標準とします。しかし、施設ごとにその設置目的やサービス内容が異なるため、施設の実情や管理団体の状況等を考慮した上で、適切な期間を設定できるものとします。
また、「債務負担行為の設定」について、次のように述べています。
指定期間が複数年度にわたり、かつ、市から指定管理者に対して委託料を支出することが確実に見込まれる場合は、指定期間全体にわたる債務負担行為を設定するものとします。
なお、各事業年度において、適切な執行管理を行い、限度額を超えることが見込まれた場合は、指定管理者と協議を行ってください。協議の上、やむを得ないと認められる場合は、限度額の変更を行ってください。
草加市のまちづくりの基本が「市民との協働」であり、指定管理者制度においても、この精神に基づいて考えていくことが必要であるという趣旨の位置づけをしています。長い間、「市との協働」「パートナーシップに基づくまちづくり」ということを訴えてきた者として、本当にうれしく思いました。言葉だけでなく、実際の運用においてもこの精神が貫かれていくことを切に願っています。
総務省の通知「指定管理者制度の運用について」と片山総務大臣の発言 ― 2011年01月23日 18時02分12秒
すでにご存じの方も多いかと思いますが、総務省が昨年１２月２８日に、総務省自治行政局長名で「指定管理者制度の運用について」という文書を出しました。また、この文書について、１月５日付の記者会見において、片山総務大臣がご自身の見解を述べています。
片山総務大臣は、いろんな自治体でこの制度が「コストカットのツール」として使われてきたこと、「本来指定管理になじまないような施設」にまでこの制度が使われてしまっていること、アウトソーシングを進めたことによって「官製ワーキングプアを大量に作ってしまった」ことなどについて率直に反省の弁を述べています。そして、「行政サービスの質の向上」という「一番のねらい」にそって指定管理者制度が運営されることと、各自治体において、職員の非正規化を進めてきたということを見直し、「業務と職員のバランス」を、自ら考えていってもらいたいという見解を示しています。
指定管理者制度そのものを撤廃するという趣旨ではありませんが、これまで私たちが、指定管理者制度の問題点として指摘してきたことを踏まえて、「行政サービスの質の向上「住民の満足度の向上」という観点から、指定管理者制度の「適正」な運営運営を求めたものであり、きわめて重要な意味を持つものであると思います。
以下に、総務省の「通知」とこの「通知」に関する１月５日の片山総務大臣の発言を載せておきますので、是非お読み下さい。太字部分は、私が付けたものです。
指定管理者制度の運用について
指定管理者制度は、住民の福祉を増進する目的をもってその利用に供するための施設である公の施設について、民間事業者等が有するノウハウを活用することにより、住民サービスの質の向上を図っていくことで、施設の設置の目的を効果的に達成するため、平成１５年９月に設けられたところです。
本制度は、その導入以降、公の施設の管理において、多様化する住民ニーズへの効果的、効率的な対応に寄与してきたところですが、地方公共団体において様々な取組がなされる中で、留意すべき点も明らかになってきたことから、これまでの通知に加え、下記の点に留意の上、改めて制度の適切な運用に努められるよう、地方自治法第２５２条の１７の５に基づき助言します。
なお、貴都道府県内の市区町村に対しても、本通知について周知方よろしくお願いいたします。
記
１指定管理者制度については、公の施設の設置の目的を効果的に達成するため必要があると認めるときに活用できる制度であり、個々の施設に対し、指定管理者制度を導入するかしないかを含め、幅広く地方公共団体の自主性に委ねる制度となっていること。
２指定管理者制度は、公共サービスの水準の確保という要請を果たす最も適切なサービスの提供者を、議会の議決を経て指定するものであり、単なる価格競争による入札とは異なるものであること。
３指定管理者による管理が適切に行われているかどうかを定期的に見直す機会を設けるため、指定管理者の指定は、期間を定めて行うものとすることとされている。この期間については、法令上具体の定めはないものであり、公の施設の適切かつ安定的な運営の要請も勘案し、各地方公共団体において、施設の設置目的や実情等を踏まえて指定期間を定めること。
４指定管理者の指定の申請にあたっては、住民サービスを効果的、効率的に提供するため、サービスの提供者を民間事業者等から幅広く求めることに意義があり、複数の申請者に事業計画書を提出させることが望ましい。一方で、利用者や住民からの評価等を踏まえ同一事業者を再び指定している例もあり、各地方公共団体において施設の態様等に応じて適切に選定を行うこと。
５指定管理者制度を活用した場合でも、住民の安全確保に十分に配慮するとともに、指定管理者との協定等には、施設の種別に応じた必要な体制に関する事項、リスク分担に関する事項、損害賠償責任保険等の加入に関する事項等の具体的事項をあらかじめ盛り込むことが望ましいこと。
６指定管理者が労働法令を遵守することは当然であり、指定管理者の選定にあたっても、指定管理者において労働法令の遵守や雇用・労働条件への適切な配慮がなされるよう、留意すること。
７指定管理者の選定の際に情報管理体制のチェックを行うこと等により、個人情報が適切に保護されるよう配慮すること。 ８
指定期間が複数年度にわたり、かつ、地方公共団体から指定管理者に対して委託料を支出することが確実に見込まれる場合には、債務負担行為を設定すること。
問：テレビ朝日の山根と申します。年末に指定管理者制度について、各都道府県・市町村の首長さんたちに、こういうふうな扱い方をしなさいということで通知を出されましたけれども、よく言われていますように、指定管理者制度においてもたらされる官製ワーキングプアというのがあると思うのですが、早急に、こういうふうな扱い方をしなさい、あるいは業者を選ぶ際、間もなくそういう時期にさしかかっている都道府県、市町村もあるかと思うのですが、その際に、そういうワーキングプアを作らないような、適切な使い方をしなさいということを、改めてきちっと、こう例示をすると言いますか、指導していくというお考えはあるのでしょうか。
答（片山総務大臣）：年末に出しました通知はですね、いわば指定管理者制度をめぐる誤解とか、失礼ですけれども、理解不足とかですね、こういうものを解いていこうという趣旨なのです。何かですね、指定管理者制度が導入されてから今日までの自治体のこの制度の利用の状況を見てみますと、コストカットのツールとして使ってきた嫌いがあります。もちろんそれは全く否定するものではありませんけれども、指定管理者制度というのは、一番のねらいは、行政サービスの質の向上にあるはずなのです。俗にお役所仕事とかですね、そういうものから脱却をして、民間の創意工夫とか、それから経験とか、そういうものを導入することによって、ともすれば画一的で、規則などに縛られて、利用者本位ではないと批判されてきた公の施設の利活用について、新風を吹き込みたいと。行政サービスの質を向上したい、住民の皆さんの満足度を高めたいということなのです。
ところが、そっちの方よりも、むしろ、外注することによって、アウトソースすることによって、コストをいかにカットするかというところに力点が置かれてきたような印象を持っております。特に、私などが懸念していますのは、本来、指定管理になじまないような施設についてまで、指定管理の波が押し寄せて、現れてしまっているという。そういうことを懸念していたものですから、改めて、その誤解を解いたり、本来の趣旨、目的を理解していただくために出したわけですね。
まあ、あれを出せばですね、じっくり読んでいただければ、はっと気が付いていただけるのではないかなと思いますけれどもね。これからも、折に触れてですね、私なりの考え方を申し上げてみたいと思うのですが、ただですね、じゃあ、私が申し上げているようなことが法律上書いてあるかというと、必ずしもそうでもないですね。
具体的にどういうことかと言うと、私などはいつもよく言うのですけれども、例えば、公共図書館とか、まして学校図書館なんかは、指定管理になじまないと私は思うのです。やはり、きちっと行政がちゃんと直営で、スタッフを配置して運営すべきだと、私なんかは思うのですね。私が鳥取県知事のときもそうしてきました。だけど、じゃあ、それが法律にそう書いてあるのかというと、必ずしもそうでもない。何でも出せるような、そういう仕組みになっているものですから、あとは、どう言うのでしょうか、良識とか、常識とかですね、リーガルマインドとかですね、そういう世界に入るのだと思うのですけれども。そういうものを喚起したいと思って出したわけであります。
もう一つの認識は、これ指定管理だけではなくてですね、従来からの外部化というものを、総務省として随分進めてきました。定員削減とかですね、それから総人件費の削減という意味で、アウトソースというものを進めてきたのですね。それがやはり、コストカットを目的として、結果として官製ワーキングプアというものを随分生んでしまっているという、そういうことがありますので、それに対する懸念も示して、少し見直してもらいたいなという、そういう気持ちもあって、お出ししたわけです。
あれで、どういう反応が出るかですね、反応が無いか、有るか、有ってほしいと思うのですけれども、しばらく見てですね、また必要がありましたら、次の策も考えてみたいと思っています。自治体はですね、地元の企業の皆さんに対しては、正規社員を増やしてくださいということをよく働き掛けるのですよ。当然ですよね。やはり正規雇用を増やしてくださいということを働き掛けるのですけれども、当の自治体が、自ら内部では非正規化をどんどん進めて、なおかつ、アウトソースを通じて官製ワーキングプアを大量に作ってしまったという、そのやはり自覚と反省は必要だろうと、私は思います。そういう問題提起の意味も含めて見直しをしたということです。
これは、ですから指定管理者制度についての理解を、本当の理解を深めていただきたいという通知と、それから、もう一つはですね、かねて申し上げておりますけれども、集中改革プランという法的根拠の無い仕組みを全国に強いてきたという、これの解除ですね。もともと法的に有効な通知ではありませんから、解除という言葉がいいかどうか分かりませんけれども、以前進めてきた集中改革プランにとらわれることなく、自治体では、業務と職員とのバランスは自ら考えて、これから定数管理などをやっていただきたいと。この二つであります。
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